Совершенствование нормативной базы в области энергосбережения и повышения энергоэффективности

По мере приближения контрольных сроков, установленных Федеральным законом № 261-ФЗ, нарастает общественное обсуждение и внимание к вопросам энергосбережения. Практические результаты при этом в разы отстают от объемов устной и письменной полемики в профессиональной среде. Одна из причин того, что указанный закон в полной мере не заработал, состоит в несовершенстве как его самого, подзаконных к нему актов, так и иных нормативных документов в области государственных закупок, страхования, банковского дела. На наш взгляд, внимание делового сообщества сейчас должно быть сконцентрировано именно в отношении совершенствования нормативной базы, конкретных предложений государственным органам о внесении поправок в документы и принятия недостающих актов. В данной статье приводятся и обосновываются некоторые идеи, выдвигавшиеся автором на мероприятиях Общественной палаты РФ, «Деловой России», в качестве проектов законодательных инициатив Совета Федерации в течение 2010-2011гг.

Наибольшую заинтересованность в вопросах энергоаудита в настоящее время проявляют, конечно, государственные и муниципальные учреждения и предприятия. Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее закон 261-ФЗ) «до 1 января 2011 года органы государственной власти, органы местного самоуправления обеспечивают завершение проведения мероприятий по оснащению зданий, строений, сооружений, используемых для размещения указанных органов, находящихся в государственной или муниципальной собственности … приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию». На иных собственников зданий, строений, сооружений и иных объектов налагаются аналогичные требования. «До 1 января 2012 года собственники жилых домов… собственники помещений в многоквартирных домах, введенных в эксплуатацию на день вступления в силу настоящего Федерального закона, обязаны обеспечить оснащение таких домов приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию…». До 31 декабря 2012 года первое энергетическое обследование обязаны выполнить следующие организации:

органы государственной власти, органы местного самоуправления;
организации с участием государства или муниципального образования;
организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности;
организации, осуществляющие производство и (или) транспортировку энергоресурсов;
организации, совокупные затраты которых на потребление энергоресурсов превышают десять миллионов рублей в год;
организации, проводящие мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности за счет бюджетных средств.

В законе 261-ФЗ приводится понятие «энергетического обследования», которое сопоставимо с термином «энергоаудит» - «сбор и обработка информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, о показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте». А вот какое определение содержит программа RUSEFF Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) – «Энергоаудит RUSEFF – это оценка потенциала экономии энергетических и финансовых ресурсов, которая может быть достигнута реализацией определенных технических мероприятий. Энергоаудит в рамках RUSEFF направлен на определение наиболее выгодных областей вложения капитала в целях повышения энергоэффективности». Также закон 261-ФЗ содержит определение энергосервисного договора (контракта) – «предметом которого является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком». Из данных определений очевидно, что и обследование и энергосервисная деятельность преследуют цель энергосбережения и повышения энергетической эффективности. При этом задача энергетического обследования (энергоаудита) сводится к понимаю текущего состояния в энергопотреблении и оценке потенциала улучшений – анализу и технико-экономическому обоснованию, а энергосервисная деятельность включает в себя уже внедрение конкретных энергосберегающих мероприятий (далее ЭСМ) в виде проектно-изыскательских, строительно-монтажных, ремонтных, пуско-наладочных и иных работ.

Заказчиков энергоаудита обычно беспокоит релевантность проводимых исследований и их дальнейшая полезность в деле повышения энергоэффективности. В ряде случаев исполнителям предлагается заключение комплексного договора, где бы закладывалась их материальная ответственность, и заказчик освобождался бы от необходимости какого-либо финансирования обследования и энергосберегающих мероприятий. Переговорный процесс, как правило, осложняется различной структурной принадлежностью вопросов связанных с энергосбережением и энергоресурсами, так на эксплуатирующихся объектах за электроснабжение и освещение отвечает один руководитель, за водоснабжение и канализацию другой, за иные ресурсы третий и т.д. Почти повсеместно отсутствует единый представитель заказчика, курирующий вопросы энергоэффективности.

Стоимость энергетического обследования, как правило, находится на уровне до 2-3% от годового энергопотребления или до 5-10% от планируемой годовой экономии. Стоимость проектно-изыскательских работ колеблется в интервале 3-8% от планируемых строительно-монтажных работ и иных инвестиций в энергосберегающие мероприятия. Для среднего уровня предприятия или организации бюджет самого энергосервисного проекта, который мог бы окупиться, начинается от нескольких миллионов рублей.

Энергосервисные компании (далее ЭСКО) в свою очередь ожидают четкого разделения исследовательского и проектно-строительного этапа. В энергосервисных договорах наибольшую сложность вызывает организация финансирования. Приводя в пример западную практику «перфоманс-контрактов», некоторые заказчики справедливо полагают, что энергосервисная компания за счет собственных либо заемных средств должна осуществлять все необходимые действия и из достигнутой экономии получать оплату за свои работы, а в случае сверхплановой прибыли и установленную договором премию. То есть в впрямую используется тезис, «если ты видишь у нас экономию, приди, сэкономь и заработай себе». Однако российские реалии содержат следующие трудности:

отсутствует культура тщательного учета и статистики потребления ресурсов, на еще многих объектах не установлены приборы учета;
инженерные сети и системы, помещения и объекты зачастую функционируют в нарушение нормативов и стандартов (недоосвещенность, отсутствие вентилирования и кондиционирования и т.п.); потенциал энергосбережения очевиден при нормативном функционировании объекта в базисном периоде, в противном случае приведение объекта к надлежащему функционированию вызовет не экономию, а рост потребления энергоресурсов;
в качестве энергосервисных компаний, как правило, выступают предприятия малого и среднего бизнеса, собственные оборотные средства которых ограничены для такого долгосрочного финансирования, а заемные ресурсы банков и финансовых структур дороги и труднодоступны;
не урегулирован вопрос с передачей прав собственности на устанавливаемое оборудование и выполняемые работы от энергосервисной компании к заказчику в зависимости от окупаемости проекта.
пожалуй, многие предприятия, работающие с госсектором, сталкивались с достаточно жестким отношением – «либо играешь по моим правилам, либо не играешь совсем», как принято сейчас говорить, в сложной организационно-правовой схеме энергосбережения заложена определенная коррупционная составляющая;
в целом, российский опыт энергосбережения в его общемировом, а не естественных монополий, понимании сводится в настоящее время к 0;

Некоторым заменителем собственного финансирования энергосервисной компании является финансовая гарантия достижения предусмотренного технико-экономического результата, которая может быть реализована в основном следующими способами: банковская гарантия, поручительство, страхование гражданской ответственности, гарантия собственников. Большинство банков выдают гарантии под размещение соответствующих депозитов, что равносильно финансированию энергосбережения за счет собственных средств – классическому перфоманс-контракту. Схема поручительства широко применяется в сфере госзакупок, однако успешность ее применения в энергосервисе пока неочевидна. Несовершенство гражданского и страхового законодательства поделила компании данного рынка на тех, кто считает подобную схему незаконной и экспериментаторов, готовых рискнуть, видимо, с учетом возможностей перестрахования. Имущество собственников – физических лиц, также не является достаточной гарантией при проведении масштабных энергосберегающих мероприятий.

Даже при готовности заказчика или энергосервисной компании к финансированию энергосберегающих мероприятий вряд ли средние и крупные проекты могут обойтись без привлечения внешнего, как правило, банковского финансирования. В этой части статьи значение имеет не фигура заемщика, а те требования, которые выдвигает банк, предоставляя кредит:

технико-экономическое обоснование, проектно-сметная документация и четкий график платежей;>
наличие открытого расчетного счета и активное ведение операций по нему;
безубыточная деятельность заемщика за последние 2-3 года;
банки в основном ориентируются на срок кредитования в 1-3 года, в редких случаях до 5 лет;
некоторые структуры готовы кредитовать только конечного получателя инвестиций (организацию, в интересах которой проводится энергосбережение).

Таким образом, мы видим следующих непосредственных участников в сфере энергосбережения: конечный заказчик-собственник, энергоаудиторская/энергосервисная компания, поставщики энергоресурсов, финансирующая организация, гарантирующая организация и др.

Этап реализации энергосервисного проекта можно схематично представить следующим образом:

Рис. 1 – Реализация энергосберегающих мероприятий - энергосервис

На данном рисунке приводится возможная схема взаимодействия субъектов энергосервисных отношений. При достаточной юридической проработке конечный заказчик имеет источник внешнего финансирования, мотивированную на конечный результат энергосервисную компанию, отобранную по результатам конкурса, гарантию покрытия недостающей экономии в случае неудачного проекта. Некоторую сложность при этом составляет взаимовыгодное определение страхового случая и его условий, чтобы с одной стороны это не повышало многократно страховую премию, с другой страховое возмещение было реальным для заказчика.

После того как энергосервисный проект реализован в своей технической части, установлено, налажено оборудование существует 2 основных сценария его успешности:

А. проект успешен – экономия достигается или даже превышает план

Рис. 2 – Этап периодической оценки технико-экономических результатов энергосервиса (в случае успешности проекта)

Энергосервисный контракт должен предусматривать периодические энергоаудиты со стороны ЭСКО вплоть до окончания срока окупаемости проекта. В случае положительного результата энергосервиса конечный заказчик получает экономию энергоресурсов, из которой и оплачивается ранее полученный кредит, включая проценты по нему. Для наилучшей заинтересованности ЭСКО в экономическом результате проекта целесообразно хотя бы минимально распределять часть сверхплановой экономии в качестве премии ЭСКО.

Б. Проект неуспешен или недостаточно успешен

Рис. 3 - Этап периодической оценки технико-экономических результатов энергосервиса (в случае неуспешности проекта)

В данной ситуации наступает страховой случай по договору страхования гражданской ответственности и страховщик дофинансирует заказчику энергосервиса сумму недостающей экономии энергоресурсов для погашения банковского кредита.

Теперь остановимся на некоторых недостатках действующих нормативных актов. Так в законе 261-ФЗ в ст. 19 недостаточно полно приводятся требования к энергосервисному контракту. Например, обязательные условия состоят лишь из 2-х пунктов: величина экономии и срок действия. «Условие об определении цены в энергосервисном договоре (контракте) исходя из показателей, достигнутых или планируемых для достижения» является возможным (необязательным) условием энергосервисного договора. Примечательно то, что статья не накладывает никаких обязательств на заказчиков, например, обязанность выдерживания согласованных режимов использования энергоресурсов, установки и ввода приборов учета определяется лишь для исполнителя. Приведенная конструкция энергосервисного контракта прямо не предусматривает многосторонних отношений, где бы присутствовала финансирующая и страховая или иная гарантирующая организация.

В соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Правительство Российской Федерации выпустило Постановление от 18 августа 2010 г. № 636 «О требованиях к условиям контракта на энергосервис и об особенностях определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) на энергосервис». В нем предусматривается лишь один вариант финансирования энергосервиса – за счет достигаемой экономии. П. 12 Постановления 636: «Включение в контракт положения, согласно которому размер платежа устанавливается как процент от достигнутого размера экономии соответствующих расходов заказчика на оплату энергетического ресурса… покрывающий в том числе расходы исполнителя по реализации перечня мероприятий». В постановлении предполагается, что ЭСКО в рамках закона о госзакупках станут соревноваться размером предлагаемой экономии – п. 3 «…исходя из размера экономии в денежном выражении, сложившегося в результате размещения государственного (муниципального) заказа на энергосервис путем проведения конкурса, запроса котировок, аукциона (в том числе открытого аукциона в электронной форме)…», и таким образом будет определяться компания-победитель в госторгах. Примечательны санкции, накладываемые на нерадивую ЭСКО, – п. 17 «Указание в качестве меры ответственности за неисполнение исполнителем обязательства по достижению определенной в контракте доли размера экономии в течение соответствующего периода начисления исполнителю неустойки (штрафа, пени)… разницы между размером экономии энергетического ресурса в натуральном выражении, который должен был быть обеспечен исполнителем по контракту в соответствующий период, и фактически достигнутым в результате исполнения контракта в соответствующий период размером экономии в натуральном выражении…». Отсюда следует, что в рамках предлагаемого всем государственным и муниципальным заказчикам энергосервисного договора ЭСКО должны будут рисковать не только собственными или заемными средствами, вложенными в энергосервис, но и дополнительными санкциями за недостижение экономии.

Таким образом, мы считаем необходимым предложить следующие изменения:

необходимо внести поправки в Федеральный закон № ФЗ-261 «Об энергосбережении…», в том числе в статью 19, конкретизирующие ответственность и обязанности заказчиков в рамках энергосервисных контрактов; предусмотреть различные варианты энеросервисных контрактов, в том числе многосторонние с участием заказчика, исполнителя, финансовой организации, страховой организации и т.п.;
требуется внести существенные изменения в Постановление Правительства РФ от 18.08.2010 № 636 «О требованиях к условиям контракта на энергосервис…» в частности разрешить оплату энергосервисных услуг за счет бюджетных средств с установлением материальной ответственности исполнителя за достижение предусмотренного договором технико-экономического результата; допустить возможность обеспечения ответственности исполнителя путем страхования его гражданской ответственности, банковской гарантией, поручительством и т.п.; конкретизировать ответственность и обязанности заказчиков в рамках энергосервисных контрактов; др. изменения;
внести изменения в страховое законодательство разрешающее и стимулирующее страховые компании на страхование гражданской ответственности энергосервисных компаний, обеспечивая тем самым гарантии заказчикам по эффективности энергосберегающих мероприятий, компенсации потенциальных потерь;
внести изменения в банковское законодательство, которые бы стимулировали банки на финансирование энергосервисных контрактов, в том числе микро- и малых кредитов.

Можно не сомневаться, что без широкого привлечения малых и средних предприятий решить задачу модернизации потребления ресурсов и энергоресурсов в масштабах всей страны не удастся. Все-таки бизнес, связанный с инновациями, реконструкцией, перевооружением во многом осуществляется небольшими предприятиями.